Unidade 3 Módulo 1
Tela 1
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.

1 - Administração pública direta


Administração Pública - indica a atividade administrativa do Estado, de forma imediata, visa o atendimento das necessidades coletivas (trata-se do critério material, também chamado de objetivo).

Por outro lado, quando escrita em letras minúsculas, "Administração Pública", denota o próprio Estado. Coincide este enfoque com o critério formal, também chamado de orgânico ou subjetivo, por traduzir-se em um complexo de órgãos responsáveis por funções administrativas.

Há ainda autores que consideram a Administração Pública em sentido lato e estrito. No primeiro caso, a definição alcança, inclusive, dos órgãos do Legislativo e Judiciário; no segundo, apenas o Poder Executivo.


Direito Administrativo estuda as normas que regulam as atividades do Estado na promoção do bem comum. Dessa forma, além de controlar a atividade do próprio Estado, limita a ação dos governantes, contendo-lhes os excessos, os abusos.


Tela 2
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.


Administração Pública Direta é a atividade desempenhada por órgãos que integram o aparelho administrativo do Estado, em seu próprio nome, sob sua inteira responsabilidade, titularidade e execução.

Os serviços e a competência para prestá-los estão distribuídos pelos diversos órgãos que compõem a entidade política que é por eles responsável. É também chamada de administração centralizada. Quando a administração distribui internamente a competência e os serviços, dá-se a “>desconcentração”.

São órgãos da Administração Direta:

  • No nível federal, os Ministérios (Educação, Saúde, Transportes, Fazenda, etc.);
  • No nível estadual e municipal, as Secretarias (Educação, Saúde, Cultura, etc.).

A União, os Estados membros, o Distrito Federal e os municípios são exemplos de Administração Direta.
Para alguns autores, os serviços Administrativos do Legislativo, Judiciário e Tribunal de Contas da União encontram-se na Administração Direta.


Símbolo da CEF

Desconcentração é o parcelamento das funções do Estado pelos vários órgãos de uma Administração, sem prejuízo à hierarquia. Ao prestigiar os órgãos periféricos, permite que o órgão central mantenha seu foco nas questões de maior importância.

Tela 3
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.

2 - Administração Pública Indireta


Na Administração Pública Indireta, a atividade administrativa (titularidade e execução ou sua mera execução) é atribuída a outra entidade, distinta da administração pública, para que a realize.

A atividade de serviço público é deslocada para interposta pessoa, a qual pode ser: Privada e Pública

A CEF integra a Administração Pública Indireta como empresa pública.

O BBSA integra a Administração Pública Indireta como sociedade de economia mista.

As principais categorias da Administração Indireta são:


Pública - quando a atividade do serviço público é desempenhada pelas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas .


Privada - quando a atividade do serviço público é realizada por empresas mercantis e industriais.


Autarquia - Trata-se de serviço autônomo, fruto da descentralização da Administração Pública, no qual a pessoa jurídica constituída tem recursos e patrimônio próprios. A autarquia é criada por lei específica, de acordo com o Art. 37, inciso XIX, CF/88. Exemplos de Autarquia: Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS); Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). A autarquia encontra-se referida no Art. 5º, Inc I, do Dec. Lei n.º 200 de 25/2/67.


Empresa Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades de natureza empresarial que o Governo seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em Direito. (Dec. Lei 200, de 25/2/67, Art. 5º, II).
Verifica-se que tanto a União, como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem criar empresas públicas.
Exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT); Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR).


Sociedade de Economia Mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para o exercício de atividade de natureza mercantil, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou entidade da Administração Indireta (Dec. Lei 200, de 25/2/67, Art. 5º, III).
Verifica-se que, no caso da Sociedade de Economia Mista, há uma parceria entre o Estado e o particular, em que pese o Poder Público ter a maioria das ações com direito a voto.
Exemplos de Sociedade de Economia Mista: Petróleo Brasileiro (Petrobrás S/A); Desenvolvimento Rodoviário S/A (DERSA); Banco do Brasil.


Fundação - O Decreto Lei n.º 200/67 equipara a Fundação Pública às Empresas Públicas, qualquer que seja a finalidade dela, participando a União.
Para alguns autores a administração fundacional é específica; para outros, ela faz parte da administração pública indireta. De qualquer forma, as categorias descritas pelo Dec. Lei 200/67 são as já estudadas: Autarquia, Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista.
A Fundação pode ser pública ou privada, constituída de um patrimônio personalizado, como sujeito de direitos e obrigações, na busca do interesse público. Ex.: a Fundação Banco do Brasil, a Fundação Brasil Central e a FUNAI são fundações públicas (da Administração Indireta).

Tela 4
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.

O quadro apresenta a natureza dos órgãos integrantes da Administração Pública Direta e Indireta:

Tela 5
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.

Entidades Estatais

A Carta Magna - Art. 1º, quando se refere às entidades estatais, refere-se a:


Entidades estatais são: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Incluem-se, também, as autarquias legalmente criadas por esses entes, considerando que as mesmas possuem personalidade jurídica e patrimônios próprios, além dos poderes que lhe são conferidos.

O INSS, como autarquia, é uma entidade estatal e a Petrobras, como uma Sociedade de Economia Mista, é uma entidade paraestatal.


A Carta Magna - Art. 1
“Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos...”

Tela 6
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.
Entidades paraestatais

As Fundações Públicas, as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Públicas constituem as entidades paraestatais, pois se caracterizam como a descentralização dos serviços públicos.

A Art.37 da Carta Magna define os instrumentos de criação e de autorização para as entidades paraestatais.



Art.37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:..................................... XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.

Obs: os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência serão estudados mais adiante.

Tela 7
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.
3 - Conceitos de Ato administrativo

Para Max e Édis “o ato administrativo pode ser unilateral ou bilateral. O ato administrativo unilateral é a atividade da Administração Pública, que cria, modifica ou extingue direitos em relação aos administrados, aos seus servidores, ou a ela própria. O ato administrativo bilateral refere-se aos contratos realizados pela Administração, tendo por fim a satisfação de algum interesse público” (Max e Édis, 2000:121).

Para Diógenes Gasparini - Ato Administrativo “é toda emanação unilateral de vontade, juízo ou conhecimento, predisposta à produção de efeitos jurídicos, expedidos pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada numa relação estabelecida na conformidade, ou na compatibilidade da lei, sob fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo.”(Gasparini, 1993:67).

O aspecto da unilateralidade ou bilateralidade do ato administrativo coloca-se em discussão. Mas, o que caracteriza mesmo o ato da administração é o fato de partir dela, independente da colaboração ou aquiescência do administrado. É, assim, um ato unilateral, por meio do qual a administração emite um juízo, uma vontade, um conhecimento (como por exemplo, na Certidão de Nascimento, em que reconhece o recém-nascido; ou na Certidão de Casamento, que declara a união matrimonial).

Tela 8
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.
O ato administrativo pode ser:
  • expedido pelo Estado (estatais) ou
  • por quem lhe faça as vezes (administração indireta, concessionária).


O ato administrativo deve ser compatível com a lei, a fim de atender ao Princípio da Legalidade. Se, ao causar o efeito jurídico, não atender ao assinalado no sistema normativo, ferirá o Princípio da Finalidade.

Não são Atos Administrativos:

  • os atos regidos pelo Direito Privado (locação de imóvel, por apresentar a bilateralidade);
  • os atos materiais (pavimentar uma rua, que é fato administrativo); e
  • os atos políticos ou atos de governo (tomar a iniciativa de
    uma lei, sancionar ou vetar uma lei etc.).


Administração pública é parte interessada na relação e a autoridade pública passa a ser o instrumento de exteriorização da vontade e da necessidade do Estado.

Os serviços de navegação aérea, transporte ferroviário, aquaviário e rodoviário podem ser explorados mediante autorização, concessão ou permissão, as quais se caracterizam como atos administrativos (Art. 21, Inciso XII, CF/88).”

Por outro lado, se o ato não estiver caracterizado pelo poder (ato de império), como não estão os atos privados, não há que se falar em autoridade pública, mas tão somente em relação privada.


Tela 9
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.
4 - Elementos do ato administrativo

Os elementos, também chamados requisitos do ato administrativo, são os seguintes:

a) Competência é o poder atribuído pela administração ao agente para que se desincumba de seu encargo. Resulta da lei e é por ela delimitada. A competência não é fruto do desejo da autoridade, mas do poder do cargo que ocupa. A competência pode ser delegada e avocada, segundo normas existentes.

b) Objeto é o que o ato dispõe (certifica, atesta ou modifica). É a relação jurídica que cria o conteúdo do ato, de tal forma que objeto e conteúdo parecem idênticos. É o resultado prático que o órgão se propõe a conseguir por meio de sua ação voluntária (Manoel Maria Diez). Exemplo

O objeto fica na dependência da escolha do Poder Público, constituindo esta liberdade o Mérito Administrativo.



Avocada

Avocar é o termo usado quando um órgão superior faz voltar a si um poder delegado ao órgão subordinado.


Delegada

Delegar significa transmitir poderes.

Tela 10
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.

c) Forma é a exteriorização do ato administrativo, pela qual este aparece para os seus administrados, revelando-se. Quando a forma for necessária à perfeição do ato, então a sua inexistência implicará na nulidade do próprio ato administrativo. Comumente, a forma é escrita, podendo ser ainda oral (ordens), pictórica (placas), por atos eletromecânicos (semáforo) e por mímicas (controle de trânsito por policial militar).
Pelo Princípio do Paralelismo da forma, a alteração de um ato administrativo somente pode dar-se por outro ato de mesma forma.

Formas de exteriorização de atos administrativos relacionados ao trânsito e previstas em lei (Código de Trânsito).”

d) Finalidade confunde-se com o Princípio da Administração Pública. O fim deve ser público e previsto em lei; o interesse deve ser o da coletividade. A finalidade é legal, não cabendo outra, não podendo ser distorcida (ex.: a transferência punitiva – ato praticado com o fim próprio de outro). Para Max, o interesse público primário é o bem estar coletivo e o secundário é o referente a órgãos estatais.

e) Motivo é a circunstância de fato ou de direito que autoriza ou impõe, ao agente público, a prática do ato. Pode ser a necessidade do Poder Público, a ação ou a omissão do administrado que obrigam a Administração Pública a agir.

Motivo
Ato
Necessidade de construção
Licitação de Obra
Descumprimento de norma
Punição disciplinar ou multa
Invasão de área pública
Desapropriação
Construção irregular
Embargo

Observe os elementos do ato administrativo:

C
O
F
Fi
M

Competência

Objeto

Forma

Finalidade

Motivo

Tela 11
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.
5 - Pressupostos do ato administrativo (EPIA)

São elementos pressupostos do ato administrativo:


Exigibilidade

Qualidade que impõe ao administrado a obediência às obrigações (normas) determinadas pela Administração, sem necessidade de apoio judicial (ex. construção de muro de alinhamento). Sua inobservância acarreta multa, independente de autorização do judiciário. A exigência ocorre desde a criação da norma pela administração.


Autoexecutoriedade (Executoriedade)

É a qualidade do ato que dá à administração o poder de executá-lo imediatamente, diretamente, sem necessidade de recorrer ao judiciário, ainda que, se utilize da força.
Nesse aspecto, difere do particular que, normalmente, busca o apoio do judiciário para resolver pendências suas (exceto nos casos legais, como na legítima defesa).
A autoexecutoriedade deve ter fundamentação legal (apreensão de material de caça, pesca; reposição de águas públicas etc.) ou ser indispensável à proteção do interesse da coletividade (demolição de prédio que ameaça ruir, destruição de bem para evitar a propagação de incêndio). No segundo caso, não há solução mais eficaz, não há outra opção. Ex: Vendendo balões


Imperatividade

É o atributo do ato que o habilita a estabelecer situação ao administrado, independentemente de sua concordância ou aquiescência. É imposto, mesmo que contrário aos interesses do administrado. Ex.: desapropriação, redução de cargos públicos, exoneração de servidor etc.


Presunção de legitimidade

O ato administrativo é tido como verdadeiro e conforme o direito, estando o princípio da legalidade existente. Contudo, a presunção é juris tantum (admite prova em contrário) e não juris et juris (absoluta). Assim, comumente, não há necessidade de provas para a confirmação do ato do poder público. Contudo, caso a lei obrigue a administração à demonstração do ato, o princípio da legitimidade não pode ser invocado (ex.: resultado de licitação). Assim, a administração deve ter todos os documentos e atos da licitação. O interesse na celeridade e na segurança dos atos e dos administrados é incompatível com a demora de uma solução pela Administração. Daí a presunção de legitimidade.


Vendendo balões

A Lei n.º 4771, de 15/9/65 instituiu o Código Florestal. O Art. 22 desta lei dispõe o seguinte:“ Art. 22 – A União fiscalizará diretamente, pelo órgão executivo específico do Ministério da Agricultura, ou em convênio com os Estados e Municípios, a aplicação das normas deste Código, podendo, para tanto, criar os serviços indispensáveis.” Mais adiante, a referida norma considera contravenção penal “fabricar, vender, transportar ou soltar balões que possam provocar incêndios nas florestas e demais formas de vegetação...” (Art. 26) Tal contravenção é punível com 3 meses a 1 (um) ano de prisão ou multa de 1 a 100 salários mínimos, podendo tais penas ser aplicadas cumulativamente. Se a administração pública, por meio de seu fiscal, verifica que uma determinada empresa encontra-se vendendo balões, deve fazer a apreensão do material. Observa-se o seguinte:- A partir da criação da norma, a administração pode exigir a suspensão da venda de balões (Pressuposto da Legitimidade).- A apreensão é legítima, com fundamento no direito, com presunção juris tantum (Pressuposto da Legitimidade).- A apreensão dos balões independe da vontade e da concordância do dono da empresa – e da mesma forma, do fabricante, do vendedor, do transportador ou do baloeiro. (Pressuposto da Imperatividade).- O ato da apreensão não necessita de autorização do judiciário (bastando autuação), por ter fundamentação legal. A própria administração, mesmo utilizando-se da força, pode apreender o material (balões). É a autoexecutoriedade. Além da apreensão, cabe a medida penal estabelecida (prisão e/ou multa, a critério do judiciário).

Tela 12
Módulo 01 - Direito Administrativo e Administração Pública.
Resumo

O Direito Administrativo estuda as normas que regulam as atividades do Estado na promoção do bem comum. Controla a atividade do próprio Estado, limita a ação dos governantes, contendo os excessos e os abusos.

Administração pública indica a atividade administrativa do Estado, de forma imediata, visa o atendimento das necessidades coletivas (trata-se do critério material, também chamado de objetivo).

Administração pública pode ser direta, por meio dos órgãos que estão diretamente subordinados ao Estado (União, Estados, DF e Municípios), Ministérios, Secretarias etc. Também pode ser Indireta, instrumento de descentralização da atividade estatal. As entidades estatais são os órgãos de administração direta e autarquias. As entidades paraestatais constituem os órgãos da administração indireta (exceto as autarquias).

Autarquia é um serviço autônomo, fruto da descentralização da Administração pública, no qual a pessoa jurídica constituída tem recursos e patrimônio próprio.

Empresa pública é entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da administração indireta. As entidades paraestatais são caracterizadas pela descentralização dos serviços públicos.

Fundação pode ser pública ou privada, constituída de um patrimônio personalizado, como sujeito de direitos e obrigações, na busca do interesse público.

Ato Administrativo, segundo Max e Édis pode ser unilateral ou bilateral. O ato administrativo unilateral é a atividade da administração pública que cria, modifica ou extingue direitos em relação aos administrados, aos seus servidores, ou a ela própria. O ato administrativo bilateral refere-se aos contratos realizados pela administração, tendo por fim a satisfação de algum interesse público. Já para Gasparini, é toda emanação unilateral de vontade, juízo ou conhecimento, predisposta à produção de efeitos jurídicos, expedidos pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada numa relação, estabelecida na conformidade, ou na compatibilidade da lei, sob fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo. O ato administrativo pode ser expedido pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes.

Os elementos do ato administrativos são: competência, objeto, forma, finalidade e motivo (COFFIM).

Os atributos do ato administrativo são: exigibilidade, presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade (executoriedade) – (EPIA).

Unidade 3 Módulo 2
Tela 13
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

1 - Princípios

O Art. 37, caput, da CF/88, apresenta os princípios da administração pública:


Princípio da Legalidade significa dizer que a administração encontra-se adstrita à previsão legal, não podendo da norma se afastar, sob pena de invalidação do ato e responsabilidade da autoridade. A administração deve fazer, assim, somente o que a lei permite, como e quando ela autoriza, exceto no caso de grave perturbação da ordem, guerra e outros motivos que justifiquem a excepcionalidade. Subordina-se a esse princípio tanto a autoridade como o agente público. Tal princípio encontra-se de acordo com o previsto no Art. 5º, inc. II, CF/88.


Art. 5º, inc. II, CF/88. II - "Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei."


A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de bom administrador. O bom administrador é aquele que não apenas administra com base na lei, mas também dentro dos princípios da moral administrativa (segundo as exigências da instituição a que serve e visando o bem comum). Para Lacharrière, a “moral administrativa é o conjunto de regras que, para disciplinar o exercício do poder discricionário da administração, o superior hierárquico impõe aos seus subordinados”. Para Antônio José Brandão, “a atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence”.


O princípio da publicidade torna obrigatória a publicação de atos em face de suas conseqüências, como conhecimento, prazos para recursos, para perda de direitos e outros atos. A publicação deve ser realizada em órgão oficial, podendo ser jornal público, privado ou diário oficial, conforme a lei determinar. Não pode a administração utilizar-se desses meios alternadamente para não dificultar o acompanhamento por parte do administrado. Não é aceita a publicidade por meio da “Hora do Brasil”. De acordo com o STF, o ato, lei ou contrato será tido como nulo se não tiver forma regular. Descumprindo-se a lei com a não publicação de um ato, então este é nulo.


O Princípio da Eficiência diz respeito à busca constante e à obtenção do resultado desejado. Nesse sentido, tanto se relaciona com a atuação do servidor (que deve ser eficiente) como com o próprio órgão ou serviço (que deve ser eficaz).

Tela 14
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

Outros Princípios

A doutrina e a jurisprudência também apresentam: o Princípio da Igualdade e da Finalidade. O primeiro confunde-se, em alguns aspectos, com o Princípio da Legalidade e, em particular, o da Impessoalidade, já estudados. Quanto ao segundo, é plenamente alcançado com o elemento essencial do ato administrativo: a finalidade.

Utiliza-se também, o Princípio da Motivação ao qual adere a Teoria dos Motivos Determinantes.

Existindo condições sanitárias mínimas, não há que se multar por isso.


O princípio de Igualdade está inserido no Art 5° da Constituição: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes.


Finalidade refere-se ao interesse do Estado e da Comunidade.


O princípio da motivação demonstra a justificativa, é a descrição do ocorrido que, de direito ou de fato, ensejou o ato. É a exposição, o relato do motivo (este já estudado). Quando o ato é vinculado (previsto em lei e por isso o administrador é obrigado a executá-lo), a motivação é obrigatória (exemplo: aposentadoria por idade). Quando ato é discricionário (cabendo ao administrador julgar sua conveniência e oportunidade - momento), aí não há necessidade de motivação, exceto se por exigência legal (como no caso das decisões administrativas dos tribunais – Art. 93,X, CF/88).


Pela teoria dos motivos determinantes, a validade do ato somente se assegura se o motivo alegado realmente ocorre. Assim, se os motivos foram falsos ou não foram comprovados (e aí, inexistiram), então o ato é nulo, justamente por lhe faltar o motivo que, como vimos, é um de seus elementos, de seus ingredientes. Assim, pode ocorrer de a administração multar uma empresa (mercado, por exemplo) por falta de condições sanitárias mínimas. Mas, se ficar comprovado que estas condições existiam, então o ato de multa deve ser anulado, em face da Teoria dos Motivos Determinantes.

Tela 15
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

2 - Revogação e anulação do ato administrativo

A questão do mérito administrativo - O ato administrativo diz-se discricionário, cabendo a escolha ao administrador, não podendo aí o judiciário se intrometer, exceto no tocante à legalidade do ato. Textos do tipo “será facultado”, “poderá o Poder Público” ou similar, indicam a expressão verbal legal de atos discricionários e concedem à administração pública liberalidade na decisão de uma situação específica. A administração fará ou não, em virtude da oportunidade e da conveniência, que constituem o Mérito Administrativo.

A determinação de que uma via deve ter um sentido ou dois (mão e contramão) é um ato discricionário, no âmbito do mérito da administração.


Mérito administrativo é um juízo de valoração do ato, conduzido pelo administrador, que considera a conveniência e a oportunidade do próprio ato. Há conveniência toda vez que o ato for interessante e que for de utilidade, proveitoso, vantajoso para a administração, e que convir. Há oportunidade, se o ato é praticado de forma apropriada, a tempo, na ocasião, no momento que se exige.

Tela 16
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

Revogação do ato administrativo - Julgando o poder público que não é mais conveniente ou oportuno a manutenção do ato administrativo, cabe a revogação. A revogação incide sobre o juízo do mérito e altera um ato legal.

Por meio da revogação, ocorre a retirada do ato administrativo, por uma das duas formas: derrogação e ab-rogação.

A exemplo da lei, a revogação pode ser expressa ou tácita e respeita-se o princípio do paralelismo. Mas é importante ressaltar que o Judiciário não pode analisar os juízos de conveniência e oportunidade do ato administrativo, pois isso seria invasão da competência do Executivo.


Derrogação é retirada parcial do ato.


Ab-rogação é a retirada total do ato, sempre por iniciativa da própria Administração.


Princípio do paralelismo da forma, a alteração de um ato administrativo somente pode se dar por outro ato de mesma forma.

Tela 17
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

Anulação do ato administrativo - Na anulação dá-se a declaração de ilegalidade do ato. Não se trata do mérito, mas de descumprimento de preceito legal pelo administrador.

Assim, tanto cabe a anulação pela administração como pelo Poder Judiciário, considerando o interesse em se manter a legitimidade dos atos administrativos.


A súmula 473, do STF, esclarece a diferença entre a anulação e revogação: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Tela 18
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

3 - Contrato administrativo e Teoria da Imprevisão


O contrato administrativo é o acordo estabelecido entre duas ou mais pessoas com a finalidade de extinguir, criar ou modificar uma relação jurídica entre elas.

Ao contrato do mundo do Direito Civil adicionam-se duas ideias que caracterizam o contrato administrativo:

  • Predomina a participação do poder público; sendo essa a tipificação do contrato.
  • A finalidade do contrato administrativo é atender ao interesse do Estado, da Sociedade.

Os contratos administrativos dizem respeito não só a obras, mas à concessão de serviços e aquisição de outros bens (fornecimento), sendo a administração denominada contratante e o particular, contratado.

O contrato administrativo classifica-se em:

  • Consensual
  • Bilateral
  • Formal
  • Oneroso.

As características do contrato administrativo são as mesmas do Direito Civil:

  • capacidade das partes
  • objeto lícito
  • forma prescrita ou não proibida por lei
  • acordo de vontades.

Tela 19
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

Intransferibilidade

O contrato é intuitu personae (devendo ser executado pelo próprio contratado), não podendo, assim, ser delegado para outra pessoa realizá-lo.

Cláusulas exorbitantes - Em um contrato no mundo do Direito Civil, as cláusulas não devem desequilibrar a relação entre as partes. Esse é o conteúdo da própria comutatividade. Cláusulas desigualadoras são denominadas Leoninas e são proibidas. No entanto, são válidas no contrato administrativo, quando previstas em lei ou nos princípios que regem a própria atividade administrativa.

As cláusulas exorbitantes caracterizam o desequilíbrio da relação contratual em benefício da Administração Pública (AP), com prejuízo para o particular (PAR), em face do interesse coletivo e do Estado.


Leonina é a cláusula do contrato que tem por objetivo oferecer vantagens somente a um dos contratantes, seja concedendo lucros desproporcionais, seja isentando-o de ônus e responsabilidades, somente outorgando-lhe direitos.

Tela 20
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

As principais cláusulas exorbitantes, admitidas pela Lei 8.666/93 são:

  • a administração pode alterar ou rescindir unilateralmente o contrato. O contrato não é imutável, já que o interesse público não se submete ao interesse privado;
  • o controle cabe à administração, mesmo que ausente esta cláusula. Isso em virtude do cuidado que se deve ter na aplicação do dinheiro público;
  • o princípio da exceção do contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus) é próprio do direito privado. Se uma parte não cumpre sua obrigação, a outra pode alegar esse princípio e suspender a execução daquilo que lhe cabe. Contudo, no contrato administrativo, o contratado não pode suspender a execução da obrigação, em razão do interesse público. Porém, se a administração atrasar o pagamento por mais de 90 dias, cabe a interrupção do serviço pelo contratado,
    exceto se por perturbação da ordem, calamidade pública ou guerra (Art. 78, XV da Lei 8666/93).

Tela 21
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

Teoria da Imprevisão - consiste no reconhecimento de eventos novos imprevistos e imprevisíveis pelas partes e a elas não imputáveis, refletindo sobre a economia ou a execução do contrato, autorizam sua revisão para ajustá-lo às circunstâncias supervenientes.

Sempre que sobrevêm eventos extraordinários, imprevistos e imprevisíveis, onerosos, retardadores ou impeditivos da execução do contrato, a parte atingida fica liberada dos encargos originários e o ajuste há que ser revisto ou rescindido, pela aplicação da Teoria da Imprevisão, provinda da cláusula rebus sic stantibus, nos seus desdobramentos de força maior, caso fortuito, fato do príncipe, etc.

Os criadores da referida cláusula visaram minorar os efeitos ruinosos da execução dos contratos que gerassem obrigações sucessíveis ou dependentes do futuro, quando as condições de fato, contemporâneas da formação do vínculo, já que tivessem alterado completamente.


Inspirou-se a doutrina em superiores princípios de direito: boa-fé, comum intenção das partes, amparo do fraco contra o forte, interesse coletivo”. (Revista dos Tribunais, Vol. 320, pág. 21/30).

A revisão do contrato e de seus preços, pela aplicação da Teoria da Imprevisão, pode ser determinada por norma legal para todos os contratos de certa época e para certos empreendimentos, como pode ser concedida pelo Judiciário ou pela própria Administração em cada caso específico submetido à sua apreciação. Não se confunde, assim, com reajustamento contratual de preços.


“Deve-se aos canonistas e aos glosadores dos séculos XIV a XVI a formulação da cláusula rebus sic stantibus, em contraposição ao velho princípio pacta sunt servanda, segundo o qual sempre se deveria respeitar o contrato firmado entre as partes, quaisquer que fossem os fatos ocorridos posteriormente”. O primeiro princípio é entendido como a obrigação do contratante em realizar o contrato, enquanto a coisa está de pé (rebus sic stantibus), ou seja, enquanto permanecerem as condições econômicas existentes no momento de sua celebração (segundo José Carlos Ferreira de Oliveira).

Tela 22
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

A Teoria da Imprevisão pode ser apresentada de acordo com os seguintes desdobramentos:

Para a boa aplicação da Teoria da Imprevisão deve ser comprovado que:

a) os fatos acarretadores do desequilíbrio econômico e financeiro do contrato tenham sido totalmente imprevisíveis e suas consequências insuportáveis para o contratado;
b) as bases pactuadas correspondiam à situação da época em que o ajuste foi efetuado;
c) o aumento de preços ou a alteração de outras condições financeiras contratuais tenha sido tão sensível que haja produzido prejuízo ao contratado;
d) o contratante tenha se beneficiado com a alteração assim ocorrida;
e) as prestações contratuais da parte prejudicada estejam rigorosamente em dia.


Caso Fortuito e Força Maior são eventos por serem imprevisíveis e/ou
Inevitáveis, criam, para os contratados, impossibilidades intransponíveis de execução normal do contrato. Caso fortuito é o evento da natureza (tempestade, inundação etc.) que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, cria para o contratado, impossibilidade de regular execução do contrato. Força maior é o evento humano que impossibilita o contratado da regular execução do contrato.

Ex: Uma greve que prejudique a execução do pactuado pelo contratado caracteriza-se como Força Maior. Pode, assim, o particular alegar a Teoria da Imprevisão para alterar o conteúdo do contrato.


Fato do príncipe é toda a determinação estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista ou imprevisível que onera substancialmente a execução do contrato e, uma vez intolerável e impeditiva, obrigará o Poder Público contratante a compensar integralmente os prejuízos suportados pela outra parte. Caracteriza-se por um ato geral do Poder Público, como a proibição de importar determinado produto etc., e o fundamento da Teoria do Fato do Príncipe é o mesmo que justifica a indenização do expropriado por utilidade pública.


Fato da Administração é toda ação ou omissão do Poder Público que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execução. Equipara-se à força maior e ocorre, por exemplo, quando a Administração deixa de entregar o local da obra ou serviço, ou não providencia as desapropriações necessárias, atrasa pagamentos etc. Exemplo.


“Se a Administração não desapropriou o imóvel (casa) onde será construído um hospital, prejudicando o início do contrato, então o contratado pode alegar a Teoria da Imprevisão (Fato da Administração) e rever ou rescindir o contrato.”

Tela 23
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

4 - Licitação


Licitação é um procedimento destinado à seleção da melhor proposta dentre as apresentadas por aqueles que desejam contratar com a administração pública.” (Segundo Max e Édis).

São aspectos relevantes da licitação:

Inexigibilidade de licitação
Obrigatoriedade da Licitação
Dispensa da Licitação
Modalidades da Licitação
Avaliação das Propostas
Fases da Licitação


Ocorrem momentos em que há inviabilidade de competição licitatória, quando o produto é comprovadamente exclusivo (proibida a preferência da marca); ou ainda no caso de notória especialização da empresa ou profissional, aliada à natureza singular do serviço (Art. 25, Lei 8666/93), e mais, sendo a contratação de profissional de qualquer setor artístico, consagrado pela crítica especializada ou opinião pública. Nesses casos é inexigível a licitação. Acesse a lei indicada e estude os casos de inexigibilidade de licitação, pois o assunto é de suma importância.


A obrigatoriedade do certame licitatório alcança a administração direta e indireta (exceto nos casos previstos em lei), visando atender o princípio da igualdade entre os concorrentes e, simultaneamente, o interesse público. (Art. 37, XXI, CF/88).


Há situações em que a licitação é dispensável, em virtude do valor negociado, da situação que envolve o momento, pela sua especialidade, ou considerando a urgência ou calamidade pública, guerra ou grave perturbação da ordem. (Art. 24, Lei 8666/93). Acesse a lei indicada e estude os casos de inexigibilidade de licitação, pois o assunto é de suma importância.


Em razão do valor a ser negociado à licitação o qual é corrigido periodicamente.
Classifica-se em concorrência (contratos de valor alto), tomada de preços (contratos de valor médio) e convite (contratos de menor valor) .

Pode ainda a administração resolver fazer a concorrência (em casos de tomada de preços e convite) ou tomada de preços (no caso de convite).

Quando a administração decidir escolher um trabalho técnico, artístico ou científico, utiliza-se do concurso.

Por outro lado, quando se deseja fazer a venda de bens móveis ou produtos apreendidos, executa-se o leilão. Cabe ainda o pregão em que as propostas são apresentadas por escrito, em sessão pública, com a oportunidade de lances verbais, sucessivos, de tal forma que se superem, pelo menos em 10% do valor apresentado pelo antecedente, sendo vencedor, logicamente, o que apresentar a menor oferta para a realização do serviço para o poder público.


Habitualmente, é vencedora a proposta que apresenta o menor preço (exceto no Leilão). Contudo, sendo o serviço intelectual, pode ser utilizado o critério de “melhor técnica” ou “técnica e preço.”

Havendo empate, dá-se o desempate, nessa ordem: bens e serviços produzidos no País; os produzidos ou prestados por empresa brasileira; o sorteio.


A licitação apresenta-se nas seguintes fases: edital, habilitação, exame e classificação das propostas, homologação e adjudicação.

Se a concorrência for de grande valor, exige-se audiência pública, anterior, a fim de proporcionar o debate, no tocante a conveniência e oportunidade do negócio (Art. 39, Lei 8666/93).

A adjudicação confere ao vencedor do certame a preferência na contratação, mas não obriga a administração a contratar desde já.
Pode ocorrer a revogação (mérito) ou anulação (ilegalidade) da licitação, mantidos os direitos à indenização por aqueles que atuarem de boa-fé.

Tela 24
Módulo 02 - Princípios da Administração Pública.

Resumo

PDe acordo com os princípios da administração, a legalidade significa que a administração somente pode fazer o que se encontra previsto em lei; moralidade é o viver com honestidade. É o instrumento do administrador quando na decisão sobre atos discricionários; publicidade quando a lei exige, sendo que a publicação deve ser feita por órgão oficial; impessoalidade (a forma impessoal atinge tanto a autoridade que executa o ato, como o administrado destinatário deste ato); eficiência é a busca do bom desempenho, não só individual (do servidor) como do órgão da administração.

Mérito administrativo é o juízo de valorização, a cargo do administrador. Revogação do ato administrativo é o desfazimento do ato (pela própria administração) em virtude de não haver mais oportunidade. Tipos: expressa, tácita; ab-rogação ou derrogação e anulação do ato administrativo.

Anulação do ato administrativo é o desfazimento do ato (pela Administração ou pelo Judiciário) em razão de sua ilegalidade.

Contrato administrativo é o acordo que visa extinguir, modificar, criar uma relação jurídica entre duas ou mais pessoas. Predomina a participação da administração pública e tem a finalidade de atender a necessidade do Estado e da coletividade.

Objeto do contrato administrativo é obra, serviço, fornecimento de bens.
Classificação do contrato administrativo: consensual, bilateral, formal, oneroso. Características: capacidade das partes; objeto lícito; forma prescrita e não proibida em lei; acordo de vontades; intransferibilidade; cláusulas exorbitantes.

Cláusulas exorbitantes: possibilidade de a administração alterar o contrato, de forma unilateral; mutabilidade do contrato; controle do contrato a critério da administração; inaplicabilidade da exceção do contrato não cumprido (a não ser que a administração vença o prazo de 90 dias sem fazer o pagamento que deve, exceto em casos de calamidade pública, perturbação da ordem ou guerra).

Teoria da Imprevisão: possibilita a alteração das condições do contrato (ou rescisão), tendo por fundamentos: a) Força Maior: evento humano incontornável que acarreta prejuízo, impossibilitando a condução do contrato (Ex.: greve). b) Caso Fortuito: fato da natureza que, assim como a Força Maior, sendo imprevisível e insuportável, ocasionar prejuízos sérios à execução do contrato (Ex.: enchente; raio; desbarrancamento etc.); c) Fato do Príncipe: atuação genérica, inespecífica da administração, imprevista e imprevisível, que altera a execução do contrato (exemplo: proibição de importar um produto); d) Fato da administração: atuação específica da administração que inviabiliza a execução do acordo: deixar de disponibilizar o local acordado; não entregar material pré-ajustado etc.

Licitação: trata-se de procedimento que objetiva selecionar a melhor proposta dentre as apresentadas por aqueles que desejam contratar com a administração.

Dispensa de licitação: em virtude do valor e das condições do momento que clamam por urgência (emergência, guerra, calamidade pública).

Cabe inexigibilidade quando, por exemplo, é exclusivo o produtor; quando o contratado é de notória especialização e seu trabalho, de singular natureza.
Modalidades de Licitação (em virtude do valor negociado): Concorrência, Tomada de preços, Convite, Concurso (para se escolher o trabalho técnico, artístico ou científico), Leilão (venda de móveis inservíveis ou produtos apreendidos) e Pregão.

Critérios para Avaliação: menor preço; melhor técnica (serviços intelectuais); técnica e preço (serviços intelectuais).

Fases de Licitação: edital, habilitação, exame e classificação das propostas, homologação e adjudicação. O contrato pode ser revogado ou anulado, mantidos os direitos dos contratados de boa-fé.